مشروعیت حقوقی نظام افغانستان؛ نیاز به قانون اساسی
توسط: مرکز مطالعات استراتژيک و منطقوی
یادآوری: نسخۀ PDF این تحلیل را از اینجا دانلود نمایید.
___________________________________________________________________
آنچه درین شماره می‌خوانید:
مشروعیت حقوقی نظام افغانستان؛ نیاز به قانون اساسی
• مقدمه
• پیشینه تاریخی
• نیاز به قانون اساسی
• عوامل ساختن قانون اساسی جدید
• نتیجه‌گیری
• پیشنهادات
• مراجع
___________________________________________________________________
مقدمه
قانون اساسی یک کشور میثاقی میان شهروندان و دولت شمرده می‌شود. این وثیقه حقوق و وجایب طرفین را مشخص می‌سازد. شهروندان در چارچوب آن خواستار حقوق خویش شده و در مقابل آن در پیشگاه دولت وجایب خود را ادا می‌کنند. بر اساس قانون اساسی، دولت هم برای شهروندان خود در چارچوب قانون اساسی، اعتراف به حقوق‌شان کرده و در محدوده آن شروط و قواعد خود را عملی می‌سازد. در صورت ضیاع این وثیقه، جامعه به سوی هرج و مرج می‌رود و طرفین نمی‌دانند که یکی بر دیگری چه حقوق و وجایبی را دارا است، و در نتیجه خودسری و بی‌بند و باری در جامعه حاکم می‌گردد.
قانون اساسی عبارت از مجموعه قواعدی است که کیان دولت و حکومت، ارگان‌های عمومی یک حکومت (مقننه، قضایی و اجرایی)، محدوده‌ی صلاحیت‌های ارگان‌های مذکور و هم‌چنان حقوق و آزادی‌های مردم یک کشور را تعریف می نماید.۱
در افغانستان حکومت‌داری در چارچوب قانون اساسی تقریبا یک قرن پیشینه دارد. با وجود این‌که قوانین اساسی در ادوار مختلف تغییر یافته، ولی با آن هم به صورت دوامدار زیر چتر قانون اساسی حکومت‌داری ادامه یافته است. این اولین باری است که از یک سال بدین سو افغانستان فاقد قانون اساسی است، زیرا با به میان آمدن حکومت سرپرست امارت اسلامی قانون اساسی گذشته ملغی اعلان شد و تا کنون بر تسوید یا تدوین قانون اساسی جدید رسما کاری صورت نگرفته و نه قانون اساسی گذشته برای کوتاه‌مدت به عنوان قانون اساسی پذیرفته شده است. این مسئله به نوبه خود در مشروعیت نظام فعلی در سطح ملی و بین المللی تاثیر منفی نموده و بر چالش‌های نظام کنونی افزوده است.
در این مقاله تحلیلی کوتاه، ضمن نگاه کوتاه به اهمیت قانون از لحاظ تاریخی، نیاز به قانون اساسی برای نظام سیاسی، عوامل به میان آمدن قانون اساسی و مسایل دیگری به بحث و بررسی گرفته می‌شود.
پیشینه تاریخی
در درازنای تاریخ به صورت تدریجی در اثر تغییرات و تحولات در بخش سیاسی و اجتماعی جوامع، سطح آگاهی و فکری ملت‌ها افزایش یافته تا آن که زمامداران بطور تدریجی توانایی آن را از دست دادند که بر مردم به زور سرنیزه حکومت نمایند. بنابر این زمامداران برای حفاظت از حیثیت و حکومت خویش به دادن حقوق به شهروندان اقدام کردند. برخی از این حقوق را با اصدار فرمان‌ها و گفتگوهایی در قالب قانون اساسی ارائه کردند. واقعیت‌های تاریخی گواه است که هر جامعه‌ی فاقد قانون، به اضمحلال محکوم شده است. بر همین اساس، زمامداران سالیان متمادی پیش از میلاد جهت تنظیم امور حکومت‌داری و شهروندان، داشتن قانون اساسی را یک ضرورت پنداشته و بر آن تاکید کرده‌اند. بطور نمونه سال‌های (۲۰۲۰ ـ ۲۱۲۳) قبل از میلاد در تمدن بابلی قانون حمورابی (Hammurabi)، در هند باستان قانون مانو (Manou)، در مصر باستان قوانین بوخوریس، در روم باستان قوانین هیرودت و احمس و در یونان باستان قوانین دارکون را سراغ داریم، حتی در نظام ظالمانه چنگیز برای تنظیم امور کشورداری و رعایای آن، (یاسا)ی چنگیزی حیثیت قانون اساسی را داشت. در نتیجه فشارهای سیاسی روز افزون، پادشاه بریتانیا در سال ۱۲۱۵م به صدور منشور کبیر (Magna Carta) مبادرت ورزید. آن را به شکل مطبوع و ویرایش یافته جهت حکومت‌داری و تنظیم امور کشورداری برای اولین بار ارائه نمود و سنگ تهداب قانون اساسی را در اروپا گذاشت.۲
هم چنان تاریخ درخشان اسلام گواه آن است که رسول الله «صلی الله علیه وسلم» بعد از هجرت به مدینه منوره، برای استقرار نظام سیاسی اسلام در اقدامات آغازین خود، میثاق مدینه را اساس گذاشت؛ نه این‌که حیثیت قانون اساسی اسلامی را افاده می‌کرد، بلکه از همان آغاز توجه اسلام را به قانونمداری نشان می‌دهد.
از لحاظ تاریخی افغانستان نیز در عرصه قانونمداری دارای پیشینه‌ی درخشانی بوده که قدامت آن به بیش از یک قرن می‌رسد، امان الله خان اولین زمامداری است که سنگ زیرین قانون اساسی را نهاد، سپس نادرخان، ظاهر شاه، داود خان، ببرک کارمل، داکتر نجیب، مجاهدین (البته در این دوران تسوید قانون اساسی صورت گرفت ولی تصویب آن بنابر برخی مسایل اختلافی باقی ماند) و حامد کرزی در دوره جمهویت همین راه را پیمودند. و مطابق مقتضیات و احوال، قواعد و اصول قانون اساسی ترتیب و تنظیم می‌گردید. ۳
قانون اساسی در دوران متوالی امان الله خان، نادرخان و ظاهر شاه بر نظام شاهی می‌چرخید و قواعد آن بر چنان نظامی عیار شده بود که آزادی و حقوق شهروندان، نظام قضایی و ساختار اداری آن تا حد زیادی با شرایط و حالات همان‌وقت مناسب به نظر می‌رسید. سپس داودخان برای اولین بار قانون اساسی را در قالب نظام جمهوریت و دموکراتیک به معرفی گرفت و در چارچوب آن نظام حکومتی خود را ترتیب و پایه گذاشت. در همه قوانین اساسی گذشته، اسلام به مثابه دین رسمی دولت قلمداد و بر ارزش‌های اسلامی تا حد زیادی ارج‌گذاری گردیده است.
زیستن جامعه افغانی به صورت دوامدار با قانون اساسی نمایان‌گر آن است که این جامعه به طور ویژه در قرن گذشته با قانون و قانونمداری همراه بوده و با آن خو گرفته است. حتی هنگامی که در سال ۱۳۸۲ قانون اساسی تهیه و ترتیب نگردیده بود، در دوره انتقالی حامد کرزی قانون اساسی زمان ظاهر شاه به غیر از فصل مربوط به شاه، قابل تطبیق بود.۴
نیاز به قانون اساسی
امروزه در مباحث علمی و نوشتارهای تحقیقی این‌گونه پرسش‌ها مطرح نمی‌گردد، چرا که بحث پیرامون موضوعاتی که به طور کلی روشن و واضح می‌باشد، از ارزش علمی برخوردار نیست. اما زمانی نیاز به آن پیدا می‌شود که در یک جامعه، اندیشه عدم نیاز به قانون اساسی عمومیت یابد. در این صورت، بحث پیرامون آن اهمیت بسزایی پیدا می‌کند؛ اینک با درنظر داشت وضعیت کنونی افغانستان به صورت فشرده درباره ضرورت به قانون اساسی بحث خواهیم کرد:
۱- مشروعیت نظام سیاسی: نظام سیاسی بیشتر به سیستم حکومت‌داری و شکل و میکانیزم انتخاب مسؤولین حکومتی وابسته است. این میکانیزم تنها از طریق قانون اساسی قابل دستیابی است. زمانی که قانون اساسی کیان نظام و مکانیزم انتخاب مسؤولین را ارایه می کند، سیستم حکومتی و میکانیزم انتخاب مسؤولین مشروعیت پیدا می‌کند. این جا یک نکته قابل تاکید است که در نظام‌های اسلامی حاکمیت در قالب قانون‌گذاری تنها مرجع الهی دارد و در چارچوب آن تعریف می‌گردد. مگر در نظام‌های اسلامی مفهوم حاکمیت الله این است که وقتی یک قانون ترتیب می‌شود یا رئیس جمهور یا امیر فرمانی صادر می‌کند، با قرآن و سنت مطابقت داشته، و بعد از آن بُعد اجرایی پیدا می‌کند. در نظام اسلامی حاکمیت سیاسی یا انتخاب مسئولین کار شهروندان بوده که این حق را شریعت اسلامی برای‌شان داده است. روی همین منظور قوانین اجتهادی بعد از مطابقت با شریعت اسلامی از سوی ملت و شهروندان تایید می‌گردد.۵
در جهان امروزی قوانین اساسی از طریق همه‌پرسی یا از مجرای پارلمان‌ها تصویب می‌گردند. در افغانستان عادت بر آن رفته است که این مسئله از راه لویه جرگه‌ها۶ انجام می‌یابد. در همه این روش‌ها، شهروندان دخالت داشته و فیصله می‌کنند که رئیس جمهور چگونه انتخاب گردد؟ وکیلان و نماینده‌های مردم با چه میکانیزمی انتخاب شوند؟ صدر اعظم داشته باشند یانه؟ صدر اعظم از سوی پارلمان انتخاب شود یا به روش دیگر؟ همه این موارد را مردم انجام می دهند و آن را در قانون اساسی می‌گنجانند، زمانی که بر اساس قانون اساسی نظام سیاسی شکل می‌گیرد، می‌توان گفت که نظام سیاسی را مردم مشروعیت بخشیده، و این مشروعت نشان رضایت مردم بوده که غیر از حاکمیت مطلق الله متعال می‌باشد.
همین طور نظام‌های سیاسی مشروعیت حقوقی خویش را از قانون کسب می‌نمایند. اگر حکومتی قانون اساسی نداشته باشد به این معنا است که نه مشروعیت مردمی داشته و نه مشروعیت حقوقی دارد، بنا بر این هر حکومتی می‌خواهد که هم مشروعیت مردمی و هم حقوقی داشته باشد لازم است تا به تدوین قانون اساسی مبادرت ورزد.
بر اساس یافته‌های این بحث نمایان می‌گردد که امارت اسلامی امروز نیازمند تهیه و تدارک قانون اساسی است که نظام سیاسی و چارچوب حکومتی خود را به مردم معرفی کرده و آینده نظام حکومتی خود را تبیین کند، اگر امارت اسلامی از راه قانون اساسی یک نظام سیاسی‌ای را معرفی کند که مردم در انتخاب نظام سیاسی دخیل باشند این به نوبه خود راه مشروعیت بخشیدن را در سطح بین المللی هموار می‌نماید.
۲ـ مشروعیت نظام حقوقی: به میان آمدن قوانین عادی کشور مانند: قانون جزا، قانون مدنی، قانون بازرگانی و قوانین رسیدگی به امور وزارت‌خانه‌های گوناگون وغیره .. همه این‌ها در مجموع نظام حقوقی را تشکیل می‌دهند. ولی مشروعیت این نظام از قانون اساسی نشأت می گیرد. زیرا از یک سو قانون اساسی در ساختن قوانین عادی تجویز می‌کند و از سوی دیگر میکانیزم به میان آوردن آن را مشخص می‌سازد، در نبود قانون اساسی همه قوانین عادی ملغی می‌باشد، زیرا آنچه اساس آن منهدم شود، هر چه بر آن بنا شده باشد بصورت طبیعی نابود می‌گردد. اگر امارت اسلامی می‌خواهد که نظام حقوقی ثابت باقی بماند و مشروعیت خود را حفظ کند، لازم است نخست قانون اساسی را به میان آورد.
۳ـ جلوگیری از استبداد سیاسی: حکومت‌های استبدادی و زمامدارانی که بدون رضایت شهروندان حکمروایی کرده و از ایشان نمایندگی می‌نمایند، نظام‌های غیر عادلانه و استبدادی برشمرده می‌شوند، و از بقا و پایداری به خصوص در جهان امروزی برخوردار نیستند. قانون اساسی مرجعی است که از استبداد سیاسی جلوگیری می‌نماید. راه‌های رسیدن به زمامداری را تعیین می‌کند. اختیارات رئیس جمهور را مشخص می‌نماید. محدوده‌ی صلاحیت‌های قوای سه‌گانه و وظایف‌شان را تعیین می‌کند. اصول و استقلال قضایی را روشن می‌سازد. باری اگر قانون اساسی نباشد رئیس جمهور یا امیر کشور خود را مطلق العنان پنداشته، تصامیم و اختیارات وی را هیچ بندی محدود نمی‌سازد. و رضایت مردم در قبال آن معلوم نمی‌گردد. این استبداد سیاسی مخالف شریعت اسلامی و نظام بین المللی کنونی پنداشته می‌شود.
۴ـ تشخیص آزادی‌ها و حقوق شهروندان: در نبود قانون اساسی شهروندان در کارکرد خویش به مشکل بر می‌خورند، و نمی‌دانند کدام کار از نظر نظام حاکم مشروع و قانونی و کدام کار غیر قانونی و غیر مشروع پنداشته می‌شود؟ این سبب ایجاد فاصله میان ملت و دولت می‌گردد. بطور مثال: نظام فعلی زیر چتر امارت اسلامی در روشنایی قانون اساسی آزادی‌ها و حقوق اتباع خود را مشخص نساخته، نمی دانند که تظاهرات نمایند و یا خیر؟ اظهار نظر کنند یا نه؟ با احزاب سیاسی و نهادهای اجتماعی ادامه دهند یا خیر؟ از راه رقابت آزاد برای استادی پوهنتون و ماموریت دولتی اقدام کنند یا نه؟ همین طور مسایل زیادی است که افغانها روزانه با آن سر و کار دارند. زیرا در چنین مواردی از قانونی بودن و نبودن آن درست آگاهی ندارند. به همین دلیل نیاز به قانون اساسی است تا فضای بی اعتمادی میان ملت و دولت را خاتمه دهد. و مردم به حقوق و آزادی های خود آگاهی یافته و سیستم حکومتی به حالت عادی خود بر گردد.
۵ مشروعیت نظام قضایی: نظام قصایی دو بخش دارد؛ یکی بخش محتوایی آنست و دیگری شکلی آن. در بخش محتوایی نخستین مرجعی که از آن استفاده صورت می گیرد فقه اسلامی است که در مسایل اجتماعی و تعزیری قانون است. و در بخش شکلی تا حد زیادی از قانون بهره می‌گیرد و این نوع قوانین را قانون اساسی مشروعیت می‌بخشد. اگر قانون اساسی نباشد، قوانین دیگر مشروعیت خویش را از دست می‌دهد. هنگامی که قوانین دیگر قضایی مشروعیت نداشته باشد، در نظام قضایی هرج‌ومرج، خودکامگی و فساد رخنه می‌کند. هر قاضی مطابق میل خود فیصله صادر نموده و هیچ چارچوب حقوقی را مراعات نمی‌کند. روی این منظور جهت حفاظت از نظام قضایی و مشروعیت بخشیدن به آن، باید قانون اساسی ایجاد گردد.
عوامل ساختن قانون اساسی جدید
هر جامعه نیاز به قانون اساسی جدید دارد. گاهی قانون اساسی از بین رفته یا به تعلیق در آورده می‌شود. و گاهی نیاز است تا قانون اساسی گذشته از میان برداشته شود و قانون اساسی جدیدی به میان آید. در چه حالاتی به قانون اساسی جدید نیاز پیدا می‌شود؟ اندکی بحث می‌کنیم:
۱ـ به میان آوردن دولتهای جدید: دولتهای جدید، دو گونه ظهور می‌کنند: یا آنکه آزادی خود را از استعمار می‌گیرند و به عنوان دولتهای مستقل عرض اندام می‌کنند یا این‌که یک دولت به بخش‌های متعددی تقسیم می‌گردد و از متن آن دولت جدیدی ظهور می‌کند و در این دو حالت اولین گام و مهم‌ترین اقدام، ساختن قانون اساسی است تا دولت کار خود را با آن آغاز کند. زیرا قانون اساسی نظام سیاسی دولت را تعیین می‌کند. اختیارات و صلاحیت‌های قوای سه گانه را مشخص می‌سازد. طرز العمل انتخاب رئیس جمهور را نشان‌دهی می‌کند. بنا بر این دولت پیش از همه جهت تعیین نظام و تشخیص قواعد، قانون اساسی می‌سازد که این سند استقلال نیز شمرده می‌شود. بطور مثال: ایالات متحده امریکا از بریتانیا در سال (۱۷۷۶م)، یوگوسلاویا و چکسلواکیا بعد از جنگ جهانی اول (۱۹۱۴ ـ ۱۹۱۸م) و هند و پاکستان بعد از گرفتن آزادی، ساختن قوانین اساسی‌شان را روی دست گرفتند.۷ همه این کشورها پیش از اداره نظام‌ها جهت مشروعیت نظام خویش، چارچوب حقوقی را به میان آوردند که بدون قانون اساسی ایجاد این چارچوب‌های حقوقی امکان پذیر نیست.
۲ـ به میان آمدن حکومت‌های جدید: بحث دیگری که زمینه ساختن قانون اساسی را هموار می سازد به میان آمدن حکومت‌های جدید است، گاهی اوقات حکومت‌های جدید بر پالیسی‌ها و قواعدی که حکومت‌های گذشته در قانون اساسی جابجا کرده‌اند راضی نمی‌باشند و اقدام به ساختن قانون اساسی جدیدی که در برگیرنده قواعد جدید باشد، می‌کنند. اما این عملکرد عمومیت ندارد. به این مفهوم که، امکان دارد حکومت جدیدی قانون اساسی حکومت گذشته خویش را تعقیب نماید. بنابر این بحث، می‌توان گفت که اگر امارت اسلامی با نظام گذشته جمهوری و ساختار سیاسی و چارچوب حکومتی آن مخالف بوده، این یک فرایند عادی است. امارت اسلامی می‌تواند قانون اساسی جدیدی را بنا نهد و مطابق ضرورت خویش سیستم حکومتی و نظام سیاسی و ساختار مورد علاقه خود را در آن جابجا کند. اما ابهام و سردرگمی پیرامون نوعیت و پایه‌های نظام، می‌تواند تهدیدات و پس‌لرزه‌هایی داشته باشد.
۳ـ عدم تطابق با وقت و شرایط: این هم یکی از اسباب به میان آمدن قانون اساسی است. گاهی قانون‌گذار آینده را درست پیش‌بینی نکرده است و شرایط طوری به میان می‌آید که در قانون اساسی در مورد آن ابراز نظر یا حکمی پیش‌بینی نشده باشد، در همچون موارد قانون اساسی نیاز به تعدیلاتی پیدا می‌کند و روی همین دلایل قوانین اساسی گذشته تغییر و تبدیل می‌گردد.
نتیجه‌گیری
هر کشور بدون استثنا به قانون اساسی ضرورت دارد. و این یک حقیقت پذیرفته شده است که در نبود قانون اساسی جوامع و نظام‌های آن مختل شده و در نهایت با سقوط روبرو می‌شوند. چنان‌چه در نبود قانون اساسی نظام‌ها مشروعیت ملی و بین المللی خود را از دست می‌دهد. و در همه ابعاد حکومت‌داری، قانونمداری قربانی سلیقه‌های شخصی می‌گردد.
افغانستان که از سال گذشته به دین سو به شدت از خلای قانون رنج می‌برد، این وضعیت بصورت مستقیم و غیر مستقیم کشور را با چالش‌ها و تهدیدات مهلکی روبرو ساخته است، از یک سو آینده نظام، طبیعت و نوعیت آن به ابهام کشیده شده و از سوی دیگر وسیله‌ای برای به رسمیت نشناختن جامعه بین المللی گردیده که بدون تردید، یکی از اسباب آن نبود قانونمداری و نامشخص بودن نوعیت نظام آن است.
بررسی نیاز به قانون اساسی از جوانب متعدد این را نمایان می‌سازد که خلای شدید قانون اساسی، اداره نظام و پیشبرد آن را روز به روز با چالش‌ها و تهدیدات زیادتری روبر می‌سازد، روی این ملحوظ، برداشت‌ها بر آن است که امارت اسلامی برای تثبیت پایه‌های نظام کنونی باید بر اساس یک پروسه ملی، قابل قبول ملت و استوار بر ارزش‌های اسلامی برای تسوید و تدوین قانون اساسی اقدام جدی نماید.
پیشنهادات
۱ـ با در نظر داشت نیاز شدید به قانون اساسی، لازم است که حکومت سرپرست جهت تهیه قانون اساسی یا تعدیل قانون اساسی گذشته، یک کمیسیون تسوید را ایجاد و این امر را از اولویت‌های عاجل ملی قلمداد کند.
۲ـ اکنون که برخی افکار مبنی بر عدم نیاز افغانستان به قانون اساسی وجود دارد؛ و اذعان می‌گردد که امور دولت‌داری بر اساس ارزش‌های اسلامی به پیش برده می‌شود؛ لازم است تا در سطح رهبری امارت، پیرامون این مسئله بحث‌هایی جدی صورت گیرد و مخالفین قانون اساسی قناعت داده شوند، زیرا جامعه را بدون قانون اساسی رها کردن، در حقیقت دروازه‌های بی‌بند و باری و هرج‌ومرج‌های زیادتری را گشودن است و برای نظام کنونی، چالش‌های کشنده‌ای را به میان آوردن.
۳ـ در حالت کنونی خلای قانون موجود است و هر چه به اساس فرمان‌ها و حتی سلیقه‌ها به پیش برده می‌شود. جامعه ما نیز همانند جوامع دیگر به قانون اساسی نیاز دارد، بدین منظور باید تا تدوین قانون اساسی جدید، عجالتا یکی از قوانین اساسی گذشته (مانند قانون اساسی سال ۱۳۴۳هـ.ش) بطور کوتاه‌مدت با اندکی تغییرات نافذ گردد.
۴ـ فرایند تسوید و تدوین قانون اساسی جدید طوری طرح گردد که در فرجام به عنوان قانون اساسی شناخته شده و قابل قبول همه مردم باشد. در ضمن این‌که مردم در تدوین آن نقش داشته، اطمینان حاصل کنند که همه ارزش‌های اسلامی و ملی در آن در نظر گرفته شده‌است.
پایان
مراجع
۱- شير علي ظريفي، مبادی حقوق، اصلاح افکار کابل، ۱۳۹۲ هـ.ش، ص ۵۸
۲- محمد جعفر کوهستانی، حقوق اساسی عمومی، ترجمه: سميع الله مجاهد، انتشارات مستقبل، ۱۳۹۳ هـ.ش، ص ۲۹
۳ـ اسدالله الفت، قانون پوهنه، انتشارات مومند،۱۳۹۳هـ.ش، ص ۱۰۰- ۱۱۰
۴- عبدالصبور مبارز، د اساسي قانون تحليل او شننه، جلد اول، انتشارات سلام، جلال اباد، ۱۳۹۶، ص ۱۵
۵- ګوهر الرحمن، اسلامي سياست، ص ۷۴ او ۷۵
۶- نظام الدين عبدالله، مبادي حقوق افغانستان، انتشارات سعيد،۱۳۹۲ هـ.ش، صص ۸۷ او ۸۸
۷- حقوق اساسی عمومی، محمد جعفر کوهستانی، مرجع سابق، ص ۳۰.